国务院机构改革国税地税合并的逻辑澎湃

此次地方国税与地税机构合并看上去仅仅是税务系统的改革，实际上却会对未来中国的地方经济和地方政府行为产生深远影响。图为年11月28日，安徽省濉溪县国税部门工作人员深入企业进行“贴近式服务”。东方IC资料

年，整个税务系统的“百万大军”，按照其业务属性分流到新设的国税局和地税局，现如今这“百万大军”又要合流了。十三届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案规定：“将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制。”

这看上去是重回九十年代，但在体制和效率上已经有天壤之别。结合今年及今后一段时间的税制改革要点，

这次税务系统的合并，总体上是走向一个规范、高效、统一的中国税收征管体系：在征管层面，做到应收尽收，减少地方政府对税法权威性的干扰，缩小法定税率与实际税率的差异；在税制方面，用减税政策降低法定税率，使得实际税负不会出现太大的波动；在结构方面，合并有利于直接税的增加，从而为降低间接税奠定基础

。

一、当年的“分”

年之前，中国的省和省以下的地方政府，是没有国税和地税区别的，那个时候的征税机关就只有一个税务局。税务局负责征收当地的所有税收和非税收入，汇总收入之后，中央再从总量中进行抽成。这个制度设计的弊端，是税务局经常把税收收入转变为非税收入，因为中央政府分成的基础主要是税收收入，所以中央财政的收入占比持续下降，年降到了历史最低的22%。

因此年分税制改革的目标就非常明确。以提高中央财政收入占全国财政收入的比重为主要方向，分税制改革把所有的税种分成三类：中央税、地方税和共享税。例如，当时把消费税作为中央税，营业税是地方税，增值税是共享税，但这样还是无法避免地方政府侵蚀中央收入。于是同时进行的是对税收征管体制进行改革，即在所有的地方政府，包括省、市、县，都单设一套属于中央的垂直征管机构，称国家税务局。当时整个税务系统的工作人员接近万，因此也被称着“百万大军”，这一“百万大军”按照其业务范围自主选择国税或地税。税务系统也成为我国唯一并行垂直管理和属地管理的职能部门。

为保证国税系统的高效和统一，整个国税局实行“下管一级”的垂直体制，全国国税系统的人员编制、经费、干部任免均由国家税务总局管理。进一步，为了避免地方政府对国税工作的干扰，国税系统自年开始，实施了国税局长的异地交流制度，现如今凡是工作满五年以上的省级国税局长，均要交流去外地。这些制度提高了国税系统的独立性，维护了税法的权威性，对保障我国的中央政府财政收入发挥了积极作用。

值得一提的是，在年分设国税和地税的过程中，全国31个省级行政区，唯独上海市没有参与改革，而是保留了年之前的老体制。现如今，虽然上海市在市级层面也有国税局和地税局，但实行的是“两块牌子、一套人马”，在区一级则仅有税务局。在所有公开的文件中，还没有对上海这个特例有正式的说明，但在年9月出版，收录朱镕基担任国务院副总理、国务院总理期间重要讲话、谈话的《朱镕基讲话实录》中，“上海人说北京话”或许是原因之一。

二、中间的“改”

年之后，国税和地税之间的关系，逐步与年产生了巨大差异。按照年起施行的《关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局的实施意见》（国办发[]87号），国税局不仅仅征收中央税，还负责征收所有的共享税，例如75%的增值税属于中央财政（年之前）。但在征管层面，是国税局征收全部的增值税，再通过国库系统把其中25%的收入划给地方财政，这一规则是现如今国税与地税合并的根本依据。年之后，有两次大的税收分成改革，造成整个地税系统的业务范围萎缩。

第一次是年的所得税分享改革。在年的分税制框架下，地方企业的所得税收入是地方税，归地方税务局征收。为支持西部大开发战略，中央财政需要进一步集中财力，于是把原本属于地方财政的所得税变更为共享税，年中央分享50%，自年开始分享60%。按照国税与地税的征管规则，一旦变更为共享税，则所得税的征管机构也要由地税局转移到国税局，不过当时一次性转移的条件不成熟，于是采用“新人新办法、老人老办法”，只是将年之后新成立的企业转移到国税局。因此，此次改革在短期内没有对地税的业务范围产生明显影响，但是随着时间的推移，老企业越来越少，新企业越来越多，地税的范围也逐步缩小。

这之后还有一个插曲。所有企业的主要税种是流转税和所得税，其中流转税按照行业类别分为增值税和营业税，在没有“营改增”之前，营业税还是地方税，归地方税局管理。这时候就出现一个尴尬的现象，服务业企业的流转税归地税局，但是企业所得税归国税局，虽然这是两个不同的税种，但是两个机构之间的信息沟通不畅，也导致征管的过程中出现很多纰漏。于是在年规定，企业所得税的征管机构随主体税种，也就是说，如果是交增值税的制造业，增值税在国税局，这些新设企业的所得税也就在国税局，如果是交营业税的服务业，则全部在地税局。

第二次分成改革是年的“营改增”，这是推动国税与地税合并的直接原因。营业税原本是地方税，属于地方财政的第一大税种，占到地方税收收入的33%。“营改增”的本意是将二元税制并轨，但却间接推动了征管体制的变化。由于增值税是共享税，按照税收征管原则，原来由地税局管辖的服务业企业就要变更为国税局管理。并且，与年的改革不同的是，“营改增”对征管范围的调整是一次性的，将所有存续企业和新设企业全部移交给国税局。

三、如今的“合”

这样，

推动国税与地税合并的第一重因素，是

两者的业务范围此消彼长，但是人员规模却没有发生变化

。

在年，全国国税系统的人员规模为46万，地税为41万，两者相差无几，“营改增”之后，国税系统以一半的人员征收了全国近75%的税收收入，国税系统的征管压力增加，地税却刚好相反。在其他职能部门，还可以通过互相抽调工作人员的方式来解决这种不匹配的问题，但是经过长达24年的发展，国税与地税之间几乎没有正式的通道解决人员问题，国税可以在系统内跨地区配置，却不能跨部门配置，地税刚好相反，一些地方的财政局长还可以同时兼任地税局长。另一个可能性就是快速充实地方的征管任务，例如培育地方税，年的环保税就交由地税局征管，但是在房产税没有大范围开征的前提下，这些税种还难以改变现状。

另一重更深刻的原因，是地税局征管效率的低下

。这种低效率一方面与税种特性相关，地税局的税种总体上的征收成本更高。另一方面，则根植于地税局扭曲的激励体系。地税系统既要向上负责，尽可能做到应收就收，但也要对同级地方政府负责，要照顾到地方企业的发展。在年之前，地税系统是完全是属地管理，所有的地税局长均由同级政府任命，之后虽然有所改观，但也仅能够做到省内垂直。在过去四十年改革开放的发展过程中，地方政府为了本地的经济增长，往往在招商引资的过程中承诺一些税收优惠，但是我国的税法是高度集中和统一的，严格来说地方政府没有调整法定税率或税收减免的权限，因此这些违规的税收优惠只能通过税收执法来促成，例如在征管的过程中放松税收稽查。

年所得税分享改革，表面上是为了改变所得税的分成规则，实际上也是为了规避地方政府对税务系统的干扰。我们曾经做过一个估计，如果一个企业在地税局缴纳企业所得税，其税额要比在国税局少缴纳27%。这在宏观层面造成我国企业所得税的实际税率仅为13%，与法定税率25%有相当大的差异。如果从企业数量上来说，每年有近40%的企业是不缴纳所得税的，其中一部分是因为亏损可以不交税，另一部分则是得益于地方政府的“照顾”。在年“营改增”的过程中，很多企业抱怨税负上升，也是因为先前地税局在征收营业税的过程中没有应收就收，导致“营改增”推行后企业理论上本该减税，实际上却因应收就收而税负上升，减税的政策无法落到实处。

四、长远影响

此次地方国税与地税机构合并看上去仅仅是税务系统的改革，实际上却会对未来中国的地方经济和地方政府行为产生深远影响

。合并意味着彻底废除了地方政府的税收征管权，地方在发展经济的过程中也就少了一个抓手，不能再采用以前的税收优惠来招商引资。

由于收入端的手段失效，地方政府难免会增加支出端的手段，也就是用财政补贴的方式替代企业的税收优惠。虽然不能排除这样的地方行为，但是相比隐性的税收优惠，违规的财政补贴更容易被监管。当然，我们更期待看到的变化，是地方政府改善其营商环境和服务，以此来吸引企业的进驻，而不再靠税收优惠来发展本地经济。

国税与地税合并也会对其他部门产生一些间接影响。此次合并，强调合并后的税务局将负责辖区的税收和非税收入的征收，不过这里的非税收入还主要限定于一般公共预算中的非税收入，而对政府性基金、社保基金等无法覆盖。以后者为例，不同省份社保基金的征收机构也有差异，有的省份设立了专门的经办机构，另外一些省份则直接交由地税局代征。国税与地税合并之后的征管范围势必是“一刀切”的，无论是否覆盖社保基金这样的收入，都会对其中一部分地区产生影响。

从更长远的角度来说，国税与地税合并有利于形成一个规范、高效的税制。地税系统的征收率过低，表面上造成了法定税率和实际税率的脱节，实质上也对税法的权威性产生冲击，没有做到应征就征。企业在纳税的过程中与地方政府讨价还价，对纳税的程度缺乏准确的预期。国税与地税合并之后，垂直管理的体制将在很大程度上规避这种问题，征收率的提升会缩小法定税率和实际税率的差异，从企业角度来说，实际税率将会明显增加。考虑到近期的减税政策，特别是增值税税率三档并两档，这些法定税率的下降，将在很大程度上对冲实际税率上升的负面影响，使得企业的实际税负不至于上升太大。

最后，国税与地税合并

有利于完善我国的税制结构，推动未来的减税政策落到实处

。征收率的提升主要体现在直接税，例如现阶段的企业所得税、个人所得税，以及未来的房产税上，这些直接税的增加将为未来降低间接税奠定基础，从而提升我国税制的国际竞争力。